I.           INTRODUCTION

Le 7 octobre 1985, quatre hommes du front de libération palestinien détournèrent le navire de croisière Achille Lauro dans les eaux intérieures de l'Égypte afin d'obtenir la libération de 50 palestiniens se trouvant dans les prisons israéliennes (Wikipedia). Bien que ces actes terroristes aient été commis pour des fins politiques, la prise d'otage est une tactique utilisée fréquemment (on rapporte 359 incidents de prise d'otage en 2003) par les pirates, afin notamment d'exiger une rançon. Les tactiques et armes utilisées par les pirates et les terroristes maritimes (le mot « terroristes » sera utilisé ci-après afin de désigner les terroristes maritimes) sont très semblables; seuls leurs buts diffèrent. Les pirates recherchent le gain financier alors que les terroristes ont généralement un but politique.
     Cependant, depuis quelques années, de plus en plus de soupçons émergent quant à une possible alliance entre pirates et terroristes. Les bateaux transportant du pétrole ou des produits chimiques étant des cibles de plus en plus fréquentes, les pirates, qui sont maintenant très organisés et ont à leur disposition des moyens technologiques très avancés, pourraient bien décider de vendre aux terroristes leurs connaissances, notamment sur les manières de détruire de tels navires lorsqu’ils sont au port ou dans des régions fortement populeuses.
     Outre le fait que plusieurs groupes de pirates opèrent dans des régions où des groupes terroristes sont situés, l'émergence d'une nouvelle génération de pirates utilisant des pratiques terroristes, appelés «pirates politiques» par l'International Maritime Bureau (IMB ; organisme créé par la Chambre Internationale de Commerce, qui mit sur pied divers programmes afin de combattre la piraterie, dont un bureau de statistiques), sous-tend une telle thèse.   Par exemple, lors de l'attaque contre le Penrider, on réalisa que l'argent donné en rançon aux pirates alla à une organisation islamique appelée le mouvement « Free Aceh ». Les terroristes deviendraient-ils pirates pour financer leurs organisations ?
     Depuis quelques temps, on soupçonne également que la prochaine grande attaque par les terroristes visera la navigation maritime, possiblement dans le détroit de Malacca. Ceci est appuyé notamment par un incident en 2003 durant lequel on croit que des terroristes ont détourné un navire afin d'apprendre à le piloter. Des terroristes détenus ont d'ailleurs confirmé qu'une attaque contre la navigation dans le détroit de Malacca avait déjà été discutée. Comme le faisait remarquer un analyste, « [t]hey have done the aviation spectacular in New York. They have done the trains spectacular in Madrid. Will they do the maritime spectacular in Southeast Asia? » (Sittnick, 2005 : 749).
     Cette possible alliance conjuguée avec le fort soupçon d'une attaque maritime prochaine nous amènent à se questionner sur les pouvoirs accordés aux États par le droit international qui leur permettraient de prévenir ou réprimer une attaque perpétrée par des terroristes/pirates.

II.          LA PIRATERIE ET LE TERRORISME MARITIME — DÉFINITIONS ET LACUNES

Les multiples résolutions de l'Assemblée Générale des Nations Unies (AGNU) sur la piraterie [1], le vol à main armée et le terrorisme [2] exhortent les États à prévenir et réprimer ces actes.   Cependant, puisqu'elles ne lient pas les États, il convient d'examiner la coutume et les conventions qui traitent de ces actes illicites.

i.           La piraterie
a. La définition coutumière existant avant les Conventions de 1958 et de 1982
Depuis bien longtemps, le pirate est considéré l'ennemi du genre humain et est sujet à compétence universelle puisque : (1) ses activités illégales affectent la communauté internationale dans son ensemble; et (2) aucun État ne peut être déclaré responsable pour ses actes.   Le pirate peut être jugé et puni par toutes les nations.   La compétence des États sur le navire pirate s'étend même jusqu'au droit de l'arrêter et le saisir en mer.
     Avant les Conventions sur la haute mer de 1958 ( 29 avril 1958, 450 R.T.N.U. 11) et sur le droit de la mer de 1982 ( 10 décembre 1982, 1834 R.T.N.U. 3 [UNCLOS]) , la définition coutumière de ce crime de jus cogens était très différente de celle codifiée à ces dernières.   Bien que les définitions données par les États de la piraterie ne concordaient pas entre elles, en pratique, tous les incidents de violence commis en mer par des personnes ne relevant d'aucune autorité étaient traités comme de la piraterie [3]. Dès lors que ces actes ne pouvaient être rattachés à un État [4], il importait peu qu'ils aient été commis sans but de lucre [5], dans un espace maritime autre que la haute mer et par des passagers contre leur propre navire. « The wide range of activity treated as piracy indicates a conception of piracy under customary international law that was broader and more flexible than the definition established by UNCLOS » [6].

b. La définition codifiée à la Convention sur le droit de la mer de 1982
     En 1958, on codifie pour la première fois dans une convention internationale le concept de la piraterie. Cette définition se retrouve maintenant à UNCLOS et édicte que la piraterie maritime est « tout acte illicite de violence ou de détention ou toute déprédation commis par l'équipage ou des passagers d'un navire [...] privé, agissant à des fins privées, et dirigé [...] contre un autre navire [...] ou contre des personnes ou des biens à leur bord, en haute mer» [7].   On peut dégager trois critères principaux de cette définition : (1) les pirates doivent agir pour des fins privées; (2) il doit y avoir au moins deux navires; et (3) l'acte doit se produire en haute mer.
     Les actes politiques, les actes impliquant un seul navire et les actes commis dans les eaux territoriales, les eaux archipélagiques et les eaux intérieures ne sont pas couverts par la définition.   Pourtant, les actes de «piraterie» commis dans les eaux portuaires, territoriales et archipélagiques [8] représentent entre 85 à 93% des actes de violence maritime.
     On peut constater que cette définition est très restreinte.   Bien que plusieurs auteurs arguent qu'elle est maintenant coutumière, d'autres croient que la pratique et l'opinio juris des États expriment le contraire, notamment en raison de son caractère inadéquat.

c. Les lacunes des dispositions sur la piraterie prévues à la Convention de 1982
     Tout d'abord, puisque UNCLOS n'oblige pas les États à prévenir et réprimer la piraterie [9], il est très rare que les pirates s'en sortent vaincus, la capture et la punition étant l'exception.
     Ensuite, tel qu'indiqué précédemment, beaucoup d'actes de violence maritime, par exemple l'attaque sur l'Achille Lauro, ne sont pas couverts par la définition de l'article 101. Cet article fut rédigé alors que le terrorisme n'était pas une préoccupation et que la majorité des formes de piraterie étaient devenues démodées. Il s'ensuit que dans les cas non couverts, les États qui voudraient prévenir une attaque ou poursuivre les auteurs sont dépourvus de l'autorité nécessaire en droit international pour ce faire. Survient également le problème de la qualification de certaines attaques. Doit-on considérer une attaque comme celle sur le Penrider un acte de piraterie si l'argent récolté en rançon sert à financer des activités terroristes ?
     Enfin, un État ne peut poursuivre un navire pirate au-delà de la haute mer [10], sauf si ce navire se réfugie dans la mer territoriale de l'État d'immatriculation du navire poursuivant. Toute poursuite doit cesser lorsque le navire pirate entre dans les eaux territoriales de tout autre État.
     Puisque le droit international sur la piraterie est incomplet, il convient d'examiner celui sur le terrorisme maritime afin de voir s'il vient remédier à ces lacunes.

ii.          Le terrorisme maritime

Il n'existe présentement ni définition reconnue du terrorisme [11], ni convention portant sur le terrorisme maritime.   Cependant,o n opine souvent à la proposition que les actes de terrorisme sont commis pour des fins considérées politiques ou publiques.
     Le terrorisme maritime est une réalité actuelle (par exemple, les attaques sur l'Achille Lauro et le MT Limburg), et les navires commerciaux sont très vulnérables à de telles attaques puisqu'ils transportent fréquemment des substances dangereuses, telles des armes biologiques ou chimiques (l'IMB a d'ailleurs publié une mise en garde contre la forte possibilité d'une attaque politique sur des navires transportant des produits chimiques par des pirates/terroristes).

a. La Convention de Rome pour la répression des actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime
     Après l'attaque sur l'Achille Lauro, les Nations Unies et l'Organisation Maritime Internationale (OMI) adoptèrent la Convention de Rome (10 mars 1988, 1678 R.T.N.U. 235 afin de donner le droit aux États de poursuivre les auteurs d'actes de violence maritime non couverts par UNCLOS, notamment les actes terroristes en mer et la piraterie dans les eaux territoriales (les exigences de l'article 4 de la Convention de Rome doivent cependant être respectées).   Les trois exigences tant débattues de UNCLOS sur la piraterie ne se retrouvent pas à cette convention.
     Les dispositions importantes de cette convention sont d'abord celles qui requièrent que certains États parties établissent leur compétence sur les actes illicites (alors que d'autres États n'ont que la faculté de le faire. Voir la Convention de Rome pour la répression des actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, 10 mars 1988, 1678 R.T.N.U. 235, art. 6) et ensuite celles codifiant l'obligation aut dedere aut judicare qui oblige l'État partie sur le territoire duquel se trouve l'auteur présumé d'une infraction à la convention de l'extrader à un des États parties ayant compétence, s'il ne soumet pas le cas à ses tribunaux.

b. Les lacunes de la Convention de Rome
     Bien que la Convention de Rome couvre un nombre plus large d'actes illicites que UNCLOS, elle comporte tout de même certaines lacunes.
     Tout d'abord, la convention n'étant pas considérée coutumière, elle ne s'applique qu'aux États parties. Puisque certains États particulièrement intéressés, comme l'Indonésie et la Malaisie, ont refusé d'y participer, sa portée est d'autant plus limitée.
     Deuxièmement, la convention est de nature réactive plutôt que préventive. Elle n'adresse que très brièvement la question de la prévention à l'article 13, ce qui n'aide pas vraiment à la création d'un régime pour prévenir le terrorisme et la piraterie, régime pourtant bien nécessaire après le silence de UNCLOS à ce sujet.
     Troisièmement, elle ne donne pas le droit aux États parties d'arrêter et d'inspecter un navire même s'ils le soupçonnent d'être impliqué dans des activités terroristes ou pirates commises dans des eaux territoriales. Comment peuvent-ils prévenir de façon efficace de tels crimes ou même punir les auteurs sans avoir ce droit ? De plus, elle ne procure pas une vraie compétence universelle sur les infractions car les États parties doivent avoir un lien direct avec celles-ci afin de pouvoir établir leur compétence.
     Enfin, puisque la convention ne prévoit pas de mécanisme de sanction, il pourrait survenir des situations où les auteurs d'une attaque ne seraient pas punis puisque les États n'auraient aucun recours contre un État partie qui refuse d'agir.
      Il ressort de ces lacunes que la Convention de Rome échoue à complètement remédier aux limites de UNCLOS.

III.         LES SOLUTIONS PROPOSÉES

Depuis l’avènement de la Convention de 1982, plusieurs incidents de piraterie qui se situaient autrefois en haute mer ne le sont plus, en raison de l’élargissement de la mer territoriale, de la codification du concept d’eaux archipélagiques et de la codification du concept de zone économique exclusive (ZEE). Ces innovations de UNCLOS, conjuguées avec la situation prévalant dans les détroits qui sont souvent presque entièrement recouverts d’eaux territoriales, comme le Détroit de Malacca, font que les pirates ont maintenant un territoire beaucoup plus étendu où ils peuvent attaquer les navires sans être soumis à la juridiction internationale. L’État dans les eaux duquel ils se trouvent n’a souvent pas les ressources ou la volonté pour assurer une prévention et répression efficaces. Puisque, dans ce cas, aucun autre État ne peut intervenir, le pirate est libre de continuer à attaquer, détourner et piller des navires à son gré. Le droit devient donc l’outil qui facilite la perpétration de ces crimes.
     Un autre phénomène inquiétant est l'absence totale de règles décernant des droits aux États quant à la prévention et répression des actes terroristes en haute mer et dans la ZEE. Il est impératif que des mesures soient prises afin de pallier ces lacunes. Deux solutions proposées par la doctrine internationale semblent raisonnables et efficaces.

a. L'extension du droit de poursuite
Le droit de poursuite pourrait être étendu aux crimes de piraterie et terrorisme, qu'importe où l'infraction est commise. Cet élargissement du droit de poursuite devrait donner le droit aux États d'arrêter un navire en haute mer et de l'inspecter s'il est soupçonné d'être impliqué dans des activités terroristes. De plus, il faudrait permettre aux États commençant une poursuite de terroristes et/ou pirates en haute mer de la continuer dans les eaux territoriales où les criminels iraient se réfugier. Cela aiderait notamment la situation dans le détroit de Malacca où les pirates se tiennent fréquemment à la limite de la mer territoriale d’un des trois États côtiers afin de se « sauver » dans ces eaux une fois leur coup terminé ; les navires étrangers ne pouvant les poursuivre.

b. Un retour à la définition coutumière pré-conventions
Un retour à l'ancienne définition de la piraterie règlerait beaucoup de problèmes, que ce soit fait par amendement à UNCLOS ou par l'adoption d'une nouvelle convention. La plupart des actes de terrorisme, piraterie et vol à main armée d'aujourd'hui seraient couverts par cette définition. Puisque les pirates et les terroristes sont généralement une menace pour tous les États et qu'aucun État n'est prêt à assumer la responsabilité de leurs actes, les États se prévalant de cette définition pourraient efficacement prévenir et réprimer la majorité des actes illicites qui menacent présentement la communauté internationale.

CONCLUSION

Le caractère incomplet et inadéquat des dispositions existantes et la menace terroriste qui pèse sur les régions infestées de piraterie exigent une révision du droit international existant. La Convention de Rome, très peu ratifiée par les États, et la Convention sur le droit de la mer échouent à encadrer de manière efficace les droits des États en matière de prévention et répression des actes de violence maritime à portée internationale. Ainsi que proposé, une extension du droit de poursuite ou un retour à l'ancienne définition coutumière de la piraterie serait un pas dans la bonne direction afin d'éviter un nouveau 11 septembre 2001 ; le danger provenant cette fois de la mer. Il est grand temps que les États cessent de tant jalouser leur souveraineté et parviennent à trouver une solution acceptable afin de protéger des vies humaines et de préserver la sécurité et la paix des nations.

RÉFÉRENCES

DOCTRINE : ARTICLES

• Barrios, Erik (2005) « Casting A Wider Net: Addressing The Maritime Piracy Problem In Southeast Asia » 28 BCICLR 149.
• Bassiouni, M. Cherif (2001) « Universal Jurisdiction For International Crimes : Historical Perspectives And Contemporary Practice » 42 VAJIL 81 .
• Diaz, Leticia et Dubner, Barry Hart (2004) « On The Problem Of Utilizing Unilateral Action To Prevent Acts Of Sea Piracy » 32 SYRJILC 1.
• Dubner, Barry Har (1997) « Human Rights and Environmental Disaster – Two Problems that Defy the “Norms” of International Law of Sea Piracy » 23 Syracuse J. Int’l L. & Com. 1 p. 41.
• Halberstam, Malvina (1998) « Terrorism On The High Seas: The Achille Lauro, Piracy And The Imo Convention On Maritime Safety » 82 AMJIL 269.
• Halberstam, Malvina (2003) « The Evolution Of The United Nations Position On Terrorism: From Exempting National Liberation Movements To Criminalizing Terrorism Wherever And By Whomever Committed » 41 CLMJTL 573.
• Keyuan, Zou (2000) « Enforcing the Law of Piracy in the South China Sea » 31 J. Mar. L. & Com. 107.
• Menefee, S.P. (1999) « Anti-Piracy Law in the Year of the Ocean: Problems and Opportunity », 5 ILSA J. Int’l Comp. L. 309.
• Oxman, Bernard H. (1997) « Human Rights And The United Nations Convention On The Law Of The Sea » (1997) 36 CLMJTL 399.
• Sittnick, Tammy M. (2005) « State Responsibility And Maritime Terrorism In The Strait Of Malacca: Persuading Indonesia And Malaysia To Take Additional Steps To Secure The Strait » 14 PACRLPJ 743.
• Stiles, Ethan C. (2004) « Reforming Current International Law To Combat Modern Sea Piracy » 27 SFKTLR 299.

JURISPRUDENCE

• In Re Piracy Jure Gentium , 1934 App. Cas. 586, 598, réimprimé sous 3 Brit, Int'l L. Cases 836, 842 (1965).
• S.S. Lotus, 1927 P.C.I.J. (Juge M. Moore, Dissident).
• United States v. Brig Malek Adhel, 43 U.S. (2 How.) 210, 232 (1844).

CONVENTIONS INTERNATIONALES

• Convention de Rome pour la répression des actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, 10 mars 1988, 1678 R.T.N.U. 235.
• Convention sur la haute mer , 29 avril 1958, 450 R.T.N.U. 11.
• Convention sur le droit de la mer , 10 décembre 1982, 1834 R.T.N.U. 3.

RÉSOLUTIONS DES NATIONS UNIES

• Les océans et le droit de la mer , Rés. A/RES/54/31, Doc. off. AG NU, 54 e sess., Doc. NU A/54/PV.62 (1999).
• Les océans et le droit de la mer , Rés. A/RES/55/7, Doc. off. AG NU, 55 e sess., Doc. NU A/55/PV.44 (2000).
• Les océans et le droit de la mer , Rés. A/RES/56/12 , Doc. off. AG NU, 56 e sess., Doc. NU AG/A/56/PV.67 (2001).
• Les océans et le droit de la mer , Rés. A/RES/57/141, Doc. off. AG NU, 57 e sess., Doc. NU AG/10122 132-1-2 (2002).
• Les océans et le droit de la mer , Rés. A/RES/58/240, Doc. off. AG NU, 58 e sess., Doc. NU AG/10225 156-1-2 (2003).
• Les océans et le droit de la mer , Rés. A/RES/59/24, Doc. off. AG NU, 59 e sess., Doc. NU AG/10299 (2004).
• Océans et le droit de la mer , Rés. A/RES/53/32, Doc. off. AG NU, 53 e sess., Doc. NU A/53/PV.69 (1998).

AUTRES DOCUMENTS

• Piracy and Terrorism, Editorial, N.Y. Times (10 avril 2004) A14.
• Restatement (Third) Of Foreign Relations Law Of The United States (1988).

Notes

1. Les océans et le droit de la mer , Rés. A/RES/59/24, Doc. off. AG NU, 59 e sess., Doc. NU AG/10299 (2004); Les océans et le droit de la mer, Rés. A/RES/58/240, Doc. off. AG NU, 58 e sess., Doc. NU AG/10225 156-1-2 (2003); Les océans et le droit de la mer, Rés. A/RES/57/141, Doc. off. AG NU, 57 e sess., Doc. NU AG/10122 132-1-2 (2002); Les océans et le droit de la mer , Rés. A/RES/56/12 , Doc. off. AG NU, 56 e sess., Doc. NU AG/A/56/PV.67 (2001); Les océans et le droit de la mer , Rés. A/RES/55/7, Doc. off. AG NU, 55 e sess., Doc. NU A/55/PV.44 (2000); Les océans et le droit de la mer, Rés. A/RES/54/31, Doc. off. AG NU, 54 e sess., Doc. NU A/54/PV.62 (1999); Océans et le droit de la mer , Rés. A/RES/53/32, Doc. off. AG NU, 53 e sess., Doc. NU A/53/PV.69 (1998).
2. Voir notamment les résolutions suivantes de l'AGNU :   A/RES/ 40/61; A/RES/ 42/159; A/RES/48/122; A/RES/49/60; A/RES/52/133; A/RES/54/164; A/RES/55/158; A/RES/56/88; A/RES/56/160; A/RES/57/27; A/RES/58/81; A/RES/58/174; A/RES/59/46. Le Conseil de sécurité a également adopté plusieurs résolutions à ce sujet.   Voir notamment : S/RES/1373; S/RES/1377; S/RES/1456; S/RES/1530; S/RES/1566.   Pour de plus amples détails, voir Malvina Halberstam, « The Evolution Of The United Nations Position On Terrorism: From Exempting National Liberation Movements To Criminalizing Terrorism Wherever And By Whomever Committed» (2003) 41 CLMJTL 573 aux pp. 574-578.
3. United States v. Brig Malek Adhel, 43 U.S. (2 How.) 210, 232 (1844) [Adhel].
4. In Re Piracy Jure Gentium, 1934 App. Cas. 586, 598, réimprimé sous 3 Brit, Int'l L. Cases 836, 842 (1965)).
5. Adhel, supra note 3.
6. Contra : S.S. Lotus, 1927 P.C.I.J. à la p. 70 (Juge M. Moore, Dissident) («The municipal laws of many states denominate and punish as 'piracy' numerous acts which do not constitute piracy by law of nations.»).
7. Convention sur le droit de la mer, 10 décembre 1982, 1834 R.T.N.U. 3 [UNCLOS], art. 101.
8. Ils sont appelés «vol à main armée» par l'Organisation Maritime Internationale (OMI).
9. Ils ne doivent que coopérer à la répression : UNCLOS, supra note 10, art. 100.
10. Ibid., art. 105.
11. Restatement (Third) Of Foreign Relations Law Of The United States § 404 Comment A (1988).